Livre blanc sur l’avenir de la Fonction publique
par Jean-Ludovic Silicani
Avril 2008
par Jean-Ludovic Silicani
Avril 2008
Quelques extraits éclairants
3.2. ORIENTATION STRATÉGIQUE N° III : REFONDER ET
SIMPLIFIER L’ORGANISATION STATUTAIRE GÉNÉRALE
POUR CONSTRUIRE UNE FONCTION PUBLIQUE DE
MÉTIERS
Pour atteindre les objectifs rappelés au chapitre 3.1., il convient de mettre en place ce
qu’on appellera une « fonction publique de métiers ». Le métier est, en effet, au
croisement, d’une part, d’une qualification professionnelle (définie par son niveau et
son domaine) qui doit devenir le critère de recrutement des agents publics dans un
grade donné, et, d’autre part, de l’emploi, c’est-à-dire de la fonction qu’occupera l’agent
après son recrutement. Autrement dit, l’agent sera recruté pour exercer une famille de
métiers demandant un certain type et un certain niveau de qualification, mais il sera
amené à les exercer dans plusieurs administrations et, dans le cadre d’un parcours
professionnel diversifié, il verra ses activités évoluer, grâce notamment à la formation
et à la promotion.
Une fonction publique de métiers n’est donc ni une fonction publique qui, comme
aujourd’hui, fait prévaloir le grade sur l’emploi, ni une fonction publique d’emplois qui, à
l’inverse, fait prévaloir l’emploi sur le grade et ressemble beaucoup à un régime
contractuel. Dans une fonction publique de métiers, l’équilibre entre le grade et l’emploi
est en permanence recherché. Elle constitue donc un optimum entre la sécurité et la
souplesse. Sa mise en place nécessite, en premier lieu, une profonde simplification de
l’organisation statutaire offrant des garanties suffisantes et communes à tous les
agents, et, en second lieu, une montée en puissance des dispositifs d’individualisation
liés aux fonctions exercées. Cette double rénovation doit enfin ouvrir la voie à une
véritable gestion personnalisée des ressources humaines des collectivités publiques.
a) Bref rappel du régime existant
…………………………………………………………………………………………………..
b) Diagnostic : l’organisation statutaire de la fonction publique de l’État n’est
adaptée ni aux besoins des services de l’État ni aux souhaits de mobilité des
agents
La notion de corps n’a plus de signification
Le cloisonnement que la notion de corps induit, notamment en matière de
possibilité d’affectation et de rémunération, est contre-productif
La structuration par corps aboutit à un système très complexe et coûteux à
gérer
La structuration par corps constitue un frein à la mobilité entre les trois
fonctions publiques
L’identification de métiers comparables dans les trois fonctions publiques
est encore insuffisante
c) Propositions : réduire le « déterminisme » lié au statut de l’agent
Deux principes structurants, valables pour les trois fonctions publiques, doivent être
retenus pour sortir des blocages engendrés par une gestion exclusivement centrée sur
les corps ; ils sont le complément des garanties fondamentales que la loi apporte aux
fonctionnaires :
les principaux éléments de la carrière d’un agent (affectation, évaluation, promotion,
rémunération) doivent dépendre, moins qu’aujourd’hui, du statut dont il relève et
plus des fonctions ou des métiers qu’il exerce ;
l’unité statutaire de base doit être élargie pour qu’elle corresponde simplement au
croisement d’une filière professionnelle et d’un niveau de responsabilité.
Proposition n° 9 : simplifier l’organisation statutaire de la fonction publique de l’État
En lieu et place des quelque 700 unités statutaires actuelles de l'Etat (plus de 500
corps et environ 150 statuts d’emplois) relevant du statut général (c’est-à-dire hors
militaires, magistrats judiciaires et agents des assemblées parlementaires), il est
proposé de mettre en place un nombre restreint de « cadres statutaires »
regroupés en quelques grandes filières professionnelles. Les actuels corps
seraient fusionnés pour constituer ces nouveaux cadres statutaires. Les statuts
d’emplois seraient supprimés. Chaque cadre serait doté d’un statut pris par décret.
En première analyse, il est possible d’identifier sept filières professionnelles : filière
d’administration générale ; filière financière et fiscale ; filière sociale ; filière de
l’éducation et de la recherche ; filière culturelle ; filière technique ; filière de la sécurité.
Comme dans la fonction publique territoriale, le concept de filière professionnelle
n’aurait pas de portée juridique. Un décret unique pourrait fixer les statuts de
l’ensemble des cadres statutaires de chaque filière.
Les agents des cadres statutaires de l'ensemble des filières professionnelles auraient
vocation à exercer leurs fonctions dans toutes les administrations (même si la
correspondance entre certains cadres statutaires et certaines administrations serait
plus marquée : tel est notamment le cas pour la filière de l'éducation). En effet,
contrairement aux corps actuels qui sont, en général, liés à un ministère donné, un
cadre statutaire correspondrait, on l'a dit, à un ensemble de qualifications et de métiers
pouvant être exercés dans l'ensemble des administrations.
Proposition n° 10 : rapprocher l’organisation statutaire des trois fonctions publiques
Pour l'ensemble des trois fonctions publiques, quatre niveaux de qualification
pourraient être retenus en cohérence avec les niveaux de diplômes européens
(LMD). Pour l’accès au niveau I, en principe, un CAP ou un BEP serait exigé, mais
un recrutement sans diplôme serait possible à titre dérogatoire ; pour le niveau II, le
diplôme exigé serait le baccalauréat ou équivalent ; pour le niveau III, le diplôme
exigé serait la licence ou équivalent ; et enfin, pour le niveau IV, le diplôme exigé
serait le master ou équivalent. Les équivalences seraient notamment appréciées
selon la procédure de la valorisation des acquis de l’expérience (VAE) étendue à la
fonction publique par la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction
publique. Il conviendra de déterminer si l’on rattache les qualifications de type DUT
et BTS au niveau II ou au niveau III.
Chaque niveau disposerait d'un (en principe) ou de plusieurs
(exceptionnellement 111 ) cadres statutaires ou cadres d'emplois. Chaque cadre
comprendrait en général trois grades composés chacun de plusieurs échelons.
Quand cela apparaît nécessaire, le cadre pourrait comporter plusieurs spécialités
de recrutement, comme, par exemple, pour le statut des professeurs
(mathématiques ou lettres modernes), ou, pour celui des ingénieurs (sciences de la
matière ou sciences du vivant). On pourrait donc compter au total le même ordre
de grandeur de cadres statutaires que le nombre de cadres d’emplois de la
fonction publique territoriale (une cinquantaine).
Un niveau V, purement fonctionnel, doit être prévu. Il correspondra, pour
l’essentiel, aux actuels emplois de direction et devrait représenter quelques milliers
de postes (directeurs d’administration centrale, préfets, directeurs régionaux,
directeurs des principaux établissements publics nationaux, directeurs généraux
des collectivités territoriales ou des principaux hôpitaux, etc.). Ces emplois
fonctionnels de niveau V seraient, en principe, accessibles aux agents publics et à
des personnes venant du secteur privé. L’affectation sur ces emplois fonctionnels
pourrait se faire sur la base d’un contrat. La cessation d’une fonction de niveau V
conduira naturellement l’intéressé, s’il est fonctionnaire, à reprendre sa carrière
dans son cadre statutaire ou dans son cadre d’emploi d’origine.
111 Il apparaît nécessaire, par exemple, de prévoir des cadres statutaires spécifiques pour les agents de la
fonction publique de l’État exerçant exclusivement ou principalement des fonctions juridictionnelles, d’une
part, pour assurer le respect des principes issus du droit interne ou de la convention européenne des
droits de l’homme relatifs au fonctionnement des juridictions, notamment l’indépendance de leurs
membres, d’autre part, parce que la répartition entre les règles relevant respectivement de la loi et
du décret diffère de celle applicable aux autres agents de la fonction publique de l’État. Enfin, parce qu’il
existe, généralement, dans ce cas, une identité entre un statut et une institution.
Exemple : le niveau de qualification n° I (CAP, BEP ou équivalent) de la filière
technique serait constitué par le cadre statutaire d’ouvrier. Ce cadre statutaire
correspondrait à une famille de métiers d’ouvriers (menuisier, électricien, etc.).
Autre exemple : le niveau de qualification n°II (baccalauréat ou équivalent) de la
filière d'administration générale serait constitué par le cadre statutaire
d’assistant administratif.
Ce cadre statutaire correspondrait à une famille de métiers administratifs
(gestionnaire de ressources humaines, chargé de comptabilité, assistant de
direction, etc.). Les membres de ce cadre statutaire pourraient exercer des
fonctions d’expertise dans leur domaine ou d’encadrement d’une petite équipe.
La fusion complète des trois fonctions publiques n’apparaît pas envisageable
aujourd’hui, compte tenu des différences importantes et des spécificités légitimes
propres à chacune d’elles. Il est en revanche possible et souhaitable d’opérer à la
fois une harmonisation et un rapprochement dans l’organisation des trois fonctions
publiques, afin de favoriser la fluidité de leur gestion et la mobilité des agents. La
même dénomination (cadres statutaires) pourrait être retenue pour les trois
fonctions publiques.
Il est donc proposé, d’une part, de rendre similaires et compatibles les cadres
d’emplois et les cadres statutaires des trois fonctions publiques et, d’autre
part, d’amorcer le rapprochement de certains d’entre eux, en créant une
filière d’administration générale commune aux trois fonctions publiques qui
sont déjà, pour les emplois correspondants, extrêmement proches à tous points de
vue (recrutement, formation, métiers exercés, rémunération). Ce rapprochement
devrait être réalisé dans le respect de l’autonomie de chaque employeur qui restera
maître de sa politique de recrutement, de rémunération fonctionnelle et de
promotions.
D’autres rapprochements pourraient être envisagés à plus ou moins brève
échéance, notamment celui de la filière technique, dans laquelle il est possible
d’identifier un ensemble de métiers très proches dans les trois fonctions publiques.
Enfin, il convient de réfléchir à la possibilité de pourvoir tout ou partie des emplois
médicaux et paramédicaux de la fonction publique de l’État et de la fonction
publique territoriale en utilisant les corps et statuts correspondants de la fonction
publique hospitalière.
3.3. ORIENTATION STRATÉGIQUE N° IV : REDÉFINIR LA
PLACE ET LA NATURE DU CONTRAT DANS LA FONCTION
PUBLIQUE POUR EN FAIRE LE MEILLEUR USAGE
a) Bref rappel du régime existant
L’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 pose, pour les trois fonctions publiques, le
principe que les emplois des collectivités publiques sont occupés par des
fonctionnaires. Le recours aux contractuels (agents non titulaires) n’est donc
possible, à titre dérogatoire, que dans des cas limitativement énumérés et prévus
par la loi.
Afin d’éviter un renouvellement trop fréquent de plans de titularisation coûteux et
pour tenir compte, d’une part, de la place prise par les contractuels et, d’autre part,
des règles communautaires de lutte contre la précarité, le législateur a prévu, sans
pour autant revenir sur l’interdiction de principe posée à l’article 3 de la loi du
13 juillet 1983, dans le cadre de la loi du 26 juillet 2005, que les nouveaux contrats
proposés au sein des trois fonctions publiques devront être d’une durée maximale
de trois ans renouvelable par reconduction expresse et que le deuxième
renouvellement du contrat, s’il est proposé, devait nécessairement donner lieu à un
contrat à durée indéterminée (CDI).
Pour les trois fonctions publiques, il est aujourd’hui possible de déroger au principe
d’interdiction du recours aux non titulaires dans les principaux cas suivants :
lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les
fonctions correspondantes ou lorsque, notamment pour des emplois de
catégorie A, la nature des fonctions et les besoins des services le justifient 113 ;
pour les emplois permanents à temps incomplet 114 ;
pour des besoins occasionnels ou saisonniers 115 ;
pour les emplois des établissements publics administratifs de l’État inscrits sur
une liste fixée par décret en Conseil d’État 116.
De nombreuses autres législations spécifiques à certains emplois ou à certaines
administrations permettent, en outre, de recruter des contractuels, y compris
parfois de droit privé.
Le régime de droit commun de l’agent non titulaire est celui d’un contrat de droit
public donc dérogatoire au droit commun (celui relevant du code du travail). Le
décret du 17 janvier 1986 fixe un cadre général pour les agents non titulaires de
droit public de l’État et de ses établissements publics administratifs. Ce cadre est
fixé par le décret du 15 février 1988 pour la fonction publique territoriale et par le
décret du 6 février 1991 pour la fonction publique hospitalière.
b) Diagnostic : les contractuels occupent aujourd’hui une place importante, mais
très mal définie, dans la fonction publique
Les contractuels occupent une place importante dans la fonction publique
D’abord, comme on l’a exposé dans la première partie, les textes généraux ou
spécifiques autorisent, par dérogation, dans les trois fonctions publiques, les
administrations à recruter des contractuels, y compris pour les besoins permanents et
certaines fonctions régaliennes. Mais l’interprétation extensive faite de ces textes par
les collectivités publiques, sous la pression des besoins des services, conduit à un très
large usage de ces possibilités. Au total, plus de 20 % des 5,3 millions d’emplois de la
fonction publique sont contractuels. Dans certains ministères, la culture par exemple,
ce pourcentage est supérieur à 50 %.
Les perspectives professionnelles offertes aux non titulaires ne sont pas
satisfaisantes
Les cas de recours aux agents non titulaires sont mal définis et peu
Pertinents ……………………………………………………………………
Pour autant, les administrations ont véritablement besoin de recourir à des
agents contractuels
Cinq principales catégories de cas peuvent être identifiées pour lesquelles le recours à
des agents contractuels a pour finalité non seulement le bon fonctionnement, mais
souvent l’adaptabilité et donc la continuité même du service public. Il s’agit de
l’« espace contractuel » de la fonction publique, complément indispensable de
l’« espace statutaire ».
Première catégorie : répondre aux besoins occasionnels des
administrations. Il peut s’agir, d’une part, de satisfaire à des besoins
ponctuels, éventuellement à temps partiel, liés à une surcharge d’activité
(besoins saisonniers ou missions brèves), d’autre part, d’assurer des
remplacements rapides, le temps d’un arrêt maladie ou d’une indisponibilité.
Ce motif d’utilisation du contrat pourrait se réduire si les administrations ont
davantage recours à des modes d’externalisation (marchés publics, délégations
de service public, PPP, etc.) ou si la possibilité leur est offerte de faire appel à
l’intérim, comme le projet de loi sur la mobilité et les parcours professionnels en
cours d’examen l’envisage.
Deuxième catégorie : organiser des carrières courtes ……………………….
Troisième catégorie : bénéficier de compétences insuffisamment répandues ou disponibles au sein des agents titulaires. ………………………………………….
Quatrième catégorie : tenir compte de la mobilité entre le secteur public et
le secteur privé. …………………………………………………………………………..
Cinquième catégorie : faciliter l’accès à la fonction publique… ………………
Comme on le voit, ces cinq catégories de recours aux contrats correspondent à des
objectifs d’une politique de gestion des ressources humaines qui trouvent à s’appliquer
à l’ensemble des emplois de l’administration.
Ce diagnostic conduit à proposer de modifier profondément le régime actuel des
contractuels dans la fonction publique autour de quatre axes :
professionnaliser le recours aux agents contractuels ;
doter ces derniers d’un régime moderne ;
établir autant que possible des mécanismes souples de passage de la situation de
contractuel à celle de titulaire et réciproquement ;
donner force obligatoire aux accords collectifs.
c) Propositions
Proposition n° 11 : professionnaliser le recours aux agents contractuels dans la
fonction publique
On a déjà expliqué (cf. chapitre 3.1.), les raisons qui conduisent à proposer que la
fonction publique comporte à la fois, à titre principal, des agents relevant d’un statut
profondément rénové (cf. chapitres 3.2. et 3.4.), et, à titre complémentaire, des agents
contractuels (cf. le diagnostic présenté ci-dessus). Plusieurs modalités sont
envisageables.
L’impossible mise en place d’une fonction publique duale
Dans une fonction publique duale, certains emplois sont exclusivement réservés à des
agents relevant d’un statut et d’autres uniquement à des agents contractuels. Il faut
alors trouver un critère de séparation simple, pertinent et opérationnel.
Les 5,3 millions d’emplois des collectivités publiques se décomposent de la façon
suivante : environ 700 000 sont des emplois de puissance publique (correspondant soit
à des missions de souveraineté, soit à l’exercice de prérogatives de puissance
publique) ; 3 300 000 emplois environ correspondent aux autres missions des services
publics fondamentaux, au sens du Préambule de 1946 repris dans la constitution du
4 octobre 1958 (par définition, ces services publics doivent être assurés par les
collectivités publiques – mais pas exclusivement par elles – car ils portent sur des
prestations essentielles et ils doivent donc être facilement et également accessibles à
tous. Ces services publics fondamentaux comprennent, outre les emplois de puissance
publique, ceux relatifs notamment à l’éducation, à la santé et à la solidarité.) ; enfin
1 300 000 emplois correspondent aux autres missions des collectivités publiques,
c’est-à-dire principalement aux tâches d’administration, de gestion et de logistique ne
comportant aucune prérogative de puissance publique…………………………………
L’intérêt de la conciliation du statut et du contrat
C’est pour ces raisons, qu’il est proposé de privilégier une fonction publique où
coexistent des agents relevant soit du statut, soit du contrat, sans chercher à établir
une cloison étanche entre les espaces statutaire et contractuel, qui serait illusoire et
contre productive en termes de gestion.
Afin de répondre de manière efficace aux besoins des services en laissant à leurs
responsables une réelle marge d’appréciation dans leur politique de l’emploi, tout en
associant les représentants du personnel à la définition de cette politique, le dispositif
suivant est proposé.
Chaque administration, compte tenu de la structure initiale de ses emplois et de
ses besoins futurs, notamment ceux correspondant aux cinq catégories de
recours au contrat décrites ci-dessus, évaluerait le volume d’agents contractuels
dont elle aurait besoin à moyen et long termes, dans le cadre de sa politique
générale de recrutement.
Elle soumettrait cette évaluation et les actions de recrutement qu’elle envisage à
une discussion avec les partenaires sociaux. Cette question pourrait faire l’objet
d’une négociation afin d’aboutir à un accord collectif (cf. proposition n° 14).
Sur le plan juridique, la loi, après avoir rappelé que les emplois des collectivités
publiques sont, à titre principal, occupés par des agents titulaires, permettrait le
recrutement, à titre complémentaire, de contractuels, quel que soit l’emploi à
pourvoir, notamment dans les cinq catégories de cas mentionnées ci-dessus.
Proposition n° 12 : moderniser le régime des agents contractuels des collectivités
publiques
En ce qui concerne les recrutements par voie de contrat, la question se pose de savoir
si l’on retient ou pas un régime dérogatoire à celui du contrat de droit commun. Mais, le
régime dérogatoire de l’emploi public étant déjà constitué par le statut, ou peut hésiter
à ajouter une seconde dérogation. En outre, on a rappelé les défauts du contrat de
droit public. Il apparaît donc logique de se tourner plutôt vers le contrat de droit
commun, celui du code du travail, lequel assure des protections au salarié, offre,
parallèlement, à l’employeur, certaines souplesses de gestion et s’inscrit dans un cadre
contractuel collectif nourri par le dialogue social existant à plusieurs niveaux (national
interprofessionnel, branche professionnelle, entreprise). Néanmoins cette solution peut
conduire à une gestion délicate des ressources humaines des collectivités publiques,
en faisant référence à deux cadres juridiques par nature distincts, ainsi qu’à deux
systèmes de règles et de régulation des conflits, tant individuels que collectifs. Si cette
complexité est surmontable pour une structure publique de taille importante, en raison
des compétences qu’elle peut parvenir à rassembler, elle peut être plus difficile à gérer
pour des entités de taille petite ou moyenne comme, par exemple, beaucoup de
collectivités territoriales.
Il convient, par ailleurs, de souligner que, dans une très large part, notre droit du travail
est le fruit de négociations menées au niveau interprofessionnel (droit de la formation
professionnelle, encadrement des contrats précaires, droit du licenciement pour motif
économique, mensualisation). Or, les collectivités publiques ne participent
actuellement pas à ces négociations en qualité d’employeur. L’utilisation du contrat de
droit privé au sein des collectivités publiques nécessite, en outre, comme cela a été fait
en Italie, de prévoir deux séries de dispositions dérogatoires dans le code du travail,
afin, d’une part, que certaines règles du statut de la fonction publique (droits et
obligations spécifiques au service public notamment) s’appliquent, d’autre part, que
certaines règles du code du travail ne s’appliquent pas aux agents employés par les
collectivités publiques, en raison de leur incompatibilité avec les exigences du service
public (au total, plus de soixante-dix dérogations ont ainsi été retenues en Italie).
On soulignera, enfin, que la coexistence, dans une même administration, d’agents
relevant d’un régime de droit public avec d’autres relevant du code du travail créera
des difficultés sans doute solubles, mais significatives : dualité des instances
représentatives (CAP et CTP d’une part, délégués du personnel et comité d’entreprise,
d’autre part) ; différence de régime de protection sociale ; contrôle de l’inspection du
travail pour les uns et pas pour les autres.
Ces considérations ne conduisent toutefois pas à écarter l’utilisation du contrat de droit
privé dans les collectivités publiques (c’est déjà le cas, comme on l’a vu, à titre
exceptionnel), mais à avoir, sur ce sujet comme sur d’autres, une approche
pragmatique que l’on peut résumer ainsi : l’usage du contrat de droit privé doit être
progressif, de telle sorte que l’administration ait le temps, d’une part, de rassembler les
compétences nécessaires à la gestion de salariés de droit privé (le contre-exemple de
la difficile gestion des emplois jeunes est à méditer) qu’elle ne maîtrise pas bien
aujourd’hui, d’autre part, d’effectuer, au cas par cas, les bilans
avantages/inconvénients comparés des agents relevant du droit public et des
contractuels de droit privé. Une irruption trop massive et trop rapide du contrat de droit
commun dans les administrations pourrait conduire à l’échec de l’usage de ce type de
contrat.
C’est pourquoi, il est proposé de procéder de la façon suivante, dans le cadre
précisé par la proposition n° 11 :
les emplois correspondant à des missions de souveraineté ou comportant
des prérogatives de puissance publique seraient occupés, à titre principal,
par des agents titulaires, et, à titre complémentaire, par des contractuels
de droit public ;
les autres emplois des collectivités publiques seraient, occupés, à titre
principal, par des agents titulaires et, à titre complémentaire, « en régime
de croisière », par des contractuels de droit privé ; toutefois, pendant une
période transitoire, ces emplois pourraient continuer à être occupés par
des contractuels de droit public.
Il est en outre proposé, en lieu et place du décret du 17 janvier 1986, d’élaborer un
nouveau décret-cadre fixant les quelques règles essentielles applicables à tous les
contractuels de droit public de l’État et de ses établissements publics administratifs.
Ces règles communes fixées par décret seraient complétées par des accords
collectifs. S’agissant de l’État, il est proposé, afin de faciliter la mobilité, qu’il soit
l’employeur unique des contractuels de l’ensemble des ministères et de leurs
établissements publics administratifs.
Une rénovation similaire des décrets relatifs aux contractuels de la fonction publique
territoriale et de la fonction publique hospitalière est proposée.
Les contractuels de droit public en activité au moment de l’entrée en vigueur de la
réforme pourraient opter pour le contrat de droit privé.
Les modalités d’évaluation, d’affectation et de rémunération fonctionnelle pourraient
être similaires entre titulaires et contractuels.
Il est enfin rappelé qu’il est proposé de soumettre l’ensemble des agents contractuels
des collectivités publiques aux droits et obligations fixés par la loi du 13 juillet 1983 (cf.
proposition n° 1).
Proposition n° 13 : faciliter, pour les agents, le passage réciproque entre le statut et le
contrat
Proposition n° 14 : donner force obligatoire aux accords collectifs……………….
Des accords collectifs pourraient être négociés entre les employeurs publics et les
organisations syndicales représentatives, d’une part, en ce qui concerne les
contractuels des collectivités publiques, pour l’ensemble des questions qui les
concernent, d’autre part, en ce qui concerne les agents titulaires, pour les questions
n’ayant pas un caractère statutaire (formation, conditions de travail, politique sociale,
rémunération fonctionnelle, etc.). Ces accords collectifs auraient force obligatoire après
leur approbation par décret ou par la loi (notamment s’ils doivent s’appliquer aux
collectivités territoriales 120). Cette proposition suppose l’organisation de la fonction
d’employeur territorial ou hospitalier : cf. proposition n° 38.
3.4. ORIENTATION STRATÉGIQUE N° V : RENDRE PLUS
ATTRACTIVE ET PLUS MOBILE LA CARRIÈRE DES AGENTS
DES TROIS FONCTIONS PUBLIQUES ET PERMETTRE UNE
VÉRITABLE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DES
COLLECTIVITÉS PUBLIQUES
L’essentiel de ce qui est proposé dans ce chapitre trouve à s’appliquer à
l’ensemble des cadres statutaires et des cadres d’emplois des trois fonctions
publiques, même si certains éléments de diagnostic ou certaines propositions
peuvent avoir un champ plus restreint. Par ailleurs, comme c’est déjà le cas
aujourd’hui, des dispositions spécifiques peuvent être nécessaires, pour
certains cadres statutaires, en raison de la nature particulière de certaines
fonctions ou, pour les cadres d’emplois, compte tenu des particularités de la
fonction publique territoriale. Enfin, on soulignera que les propositions qui
suivent forment un ensemble cohérent qui vise à permettre la mise en place
d’une véritable gestion des ressources humaines. Elles auront un effet maximal
avec la mise en oeuvre de la reconfiguration statutaire proposée au chapitre 3.2.
On soulignera, en outre, que la plupart des recommandations qui sont faites
dans ce chapitre 3.4 pourront s’appliquer non seulement aux agents titulaires,
mais aussi aux contractuels, des collectivités publiques.
3.4.1. PRÉVOIR
a) Clarification des notions
Au sein des politiques de gestion des ressources humaines des collectivités publiques,
il est nécessaire de distinguer trois processus différents trop souvent confondus :
le recrutement proprement dit, qui s’entend comme le processus par lequel
l’administration décide de faire entrer dans la fonction publique des personnes
qu’elle a sélectionnées (traité au 3.4.2 Recruter) ;
l’affectation qui consiste à confier un poste à un agent déjà recruté (traité au 3.4.3
Employer) ;
la promotion qui consiste à faire changer de grade ou de catégorie au cours de sa
carrière un agent déjà recruté (traité au 3.4.5 Promouvoir).
La distinction entre le recrutement et l’affectation est particulièrement importante pour
une fonction publique de carrière : le recrutement confère un droit à avoir un emploi,
pour environ 40 ans ; l’affectation vise à répondre à un besoin fonctionnel, en obtenant
la meilleure adéquation possible entre le poste et la personne.
La distinction entre recrutement et promotion est également essentielle : contrairement
au recrutement, la promotion n’intervient qu’alors que l’employeur a déjà, ou devrait
avoir, une bonne connaissance des forces et faiblesses de ses agents. En outre, celle-ci
revêt toujours un double caractère de gratification et d’incitation, qui peut être différé
lorsque l’ensemble des conditions ne sont pas réunies, ce qui n’est pas le cas du
recrutement qui appelle une décision rapide et définitive.
b) Diagnostic
Les employeurs publics n’ont que très récemment commencé à concevoir des
politiques d’emplois dans une vision prospective…………………………………..
c) Propositions
Proposition n° 15 : identifier la nature des métiers et prévoir leur évolution qualitative
et quantitative
Il est proposé, en premier lieu, de procéder à une analyse des « besoins de
compétences » à moyen et long termes en réalisant une prévision :
des recrutements externes de jeunes diplômés ;
des recrutements externes du type « seniors » (acquisition de compétences
professionnelles au travers d’individus ayant une expérience dans le secteur
privé utile pour le secteur public) ;
des promotions internes (utilisation des compétences déjà détenues par les
agents en place) ;
des actions de formation et de reconversion compte tenu des évolutions des
organisations et des missions liées en particulier à la révision générale des
politiques publiques.
Cette démarche doit être menée parallèlement, au niveau de chaque employeur, en
fonction de ses objectifs propres, et au niveau local, selon une approche plus
transversale et territoriale, par « bassin d’emplois ».
Il est proposé, en second lieu, de procéder à un inventaire, un classement et
une cotation de l’ensemble des métiers et des postes des trois fonctions
publiques
À cette fin il conviendra d’approfondir, d’améliorer et de coordonner les démarches qui
ont conduit les trois fonctions publiques à se doter de répertoires des métiers.
Pour cela, il apparaît nécessaire :
de rapprocher et de fusionner les trois répertoires ; une harmonisation des
notions utilisées, en premier lieu, de celle de métier, est un préalable ;
l’objectif est d’aboutir à une classification unique et synthétique de l’ensemble
des métiers et des postes de la fonction publique par filière professionnelle et
par niveau (I, II, III, IV, V) ;
d’améliorer le caractère opérationnel et « convivial » de l’outil pour l’ensemble
des administrations ; l’objectif est de parvenir à un répertoire qui apporte une
réelle plus value pour les responsables des ressources humaines, les chefs de
service des collectivités publiques, ainsi que pour les agents et les candidats à
l’entrée dans la fonction publique.
Parallèlement à cette approche de type « macroéconomique », chaque employeur
devra effectuer, de manière suffisamment fine et selon ses spécificités, tout en
prenant appui sur cette classification commune, une cotation de chaque poste
permettant notamment de préciser le degré de responsabilité et la fourchette de
rémunération fonctionnelle correspondant à ce poste.
3.4.2. RECRUTER
a) Bref rappel du régime existant 121
Même si cela ne constitue pas une obligation, au regard des principes
constitutionnels, le mode normal de recrutement pour les trois fonctions publiques
est le concours (article 16 de la loi du 13 juillet 1983). On en distingue aujourd’hui
trois modalités :
le concours externe ouvert aux candidats justifiant, en règle générale, de
certains diplômes ou d’un niveau d’études donné ;
le concours interne ouvert aux agents publics remplissant certaines conditions
d’ancienneté de service ;
le « troisième concours », ou la « troisième voie », qui constitue une modalité
particulière de recrutement externe, pour les candidats justifiant de l’exercice,
pendant une durée déterminée, d’activités professionnelles déterminées dans
le secteur privé (entreprises, associations, etc.).
La sélection opérée par le concours peut prendre plusieurs formes : épreuves ; titres ;
titres et travaux éventuellement complétés d’épreuves.
Par dérogation, des recrutements sans concours peuvent être organisés pour les
fonctionnaires de catégorie C, soit par recrutement direct 122 selon une procédure
simplifiée qui prévoit, après une présélection sur dossier, lettre de motivation et
curriculum vitae, un entretien avec une commission, soit dans le cadre du parcours
d’accès aux carrières territoriales et de l’État (PACTE).
Bien que la politique de réduction des effectifs de l’État conduise à diminuer le volume
de recrutements d’agents titulaires, celui reste important : 47 305 agents ont été
recrutés en 2005 dont 7,8 % sans concours.
b) Diagnostic : des modes de recrutement très largement inadaptés
Le recrutement dans la fonction publique est essentiellement conçu comme
un processus logistique et juridique et non comme la première étape –
fondamentale – de la gestion des ressources humaines.
Certaines qualités pourtant primordiales des candidats sont peu ou mal évaluées……………………………………………………………………………
Le concours dit de « troisième voie » apparaît mal adapté pour attirer les
compétences de personnes ayant déjà fait leurs preuves dans le secteur
privé………………………………………………………………………………………..
La titularisation quasiment systématique à l’issue de la période de stage
conduit parfois à recruter pour plus de trente ans des personnes dont les
capacités sont pourtant manifestement insuffisantes ou inadaptées……..
Contrairement à ses modalités, le principe du concours externe est peu
contesté
Il ressort des débats de la conférence nationale que le concours externe est perçu
comme une garantie de recrutement impartial et juste : les agents et les citoyens sont
attachés à ce que le concours reste la voie de droit commun pour accéder à la fonction
publique. Le concours est également le moyen de remettre à égalité des individus dont
les cursus de formation n’ont pas la même valeur symbolique : le fait que tous les
candidats puissent passer des épreuves identiques constitue en quelque sorte une
nouvelle chance pour ceux d’entre eux qui n’ont pas pu accéder aux écoles ou aux
universités les plus prestigieuses.
Les recrutements sans concours sont appréciés des administrations………..
c) Propositions
Proposition n° 16 : identifier, en amont, des viviers potentiels de recrutement et
favoriser la mobilité sociale
Proposition n° 17 : moderniser l’organisation générale des recrutements………………..
Afin de renforcer la professionnalisation des métiers du recrutement et de réaliser des
économies d’échelle, il est proposé que, pour chaque cadre statutaire ou d’emplois,
des concours externes, correspondant au total des besoins identifiés par chaque
administration, soient organisés, une ou deux fois par an, soit par une école de
formation, quand elle existe, soit par l’employeur choisi d’un commun accord par
l’ensemble des administrations concernées (par exemple celle ayant les effectifs les
plus importants du cadre en cause), que ce soit au niveau central ou au niveau
déconcentré (par exemple au niveau régional si les effectifs à recruter sont suffisants),
soit enfin par un opérateur créé, le cas échéant, pour effectuer les opérations de
recrutement.
Il apparaît, en outre, souhaitable de développer des concours communs à deux ou trois
fonctions publiques, par exemple au niveau régional, pour des cadres statutaires et
des cadres d’emplois équivalents.
Il importe, enfin, de renforcer l’attractivité des concours en faisant apparaître, dès leur
ouverture, les familles de métiers et les types de postes offerts dans l’ensemble des
administrations ainsi que leur nombre. Cela permettra, d’une part, de s’assurer de la
motivation et de « l’employabilité » des futurs lauréats et, d’autre part, d’attirer ceux qui,
dans leur cursus universitaire, ont décidé de se spécialiser dans l’exercice d’un métier
et ne s’orienteront vers la fonction publique que si celle-ci leur offre la possibilité
d’exercer le métier qu’ils ont choisi, au moins au début de leur carrière (ex : contrôleur
de gestion, gestionnaire de ressources humaines). Toutes ces informations devraient
obligatoirement être diffusées sur la bourse de l’emploi public (cf. 3.4.3 Employer).
Proposition n° 18 : professionnaliser les modes de recrutement par concours externes
Cinq actions, rejoignant les conclusions du rapport Desforges, sont proposées :
définir de manière précise, pour chaque cadre statutaire, les compétences à
sélectionner en fonction des besoins à moyen terme de la fonction publique
(déclinaison opérationnelle des analyses menées dans le cadre de la GPEEC cf.
paragraphe 3.1.1) ;
organiser des concours comprenant trois composantes : la première serait de
nature professionnelle (étude de cas ou mise en situation) ; la deuxième tendrait à
apprécier le niveau général du candidat (il conviendra pour les concours d’accès à
des cadres de niveau II, de proscrire tout sujet faisant référence à des formations
universitaires – par exemple des questions juridiques) ; la troisième serait centrée
sur son potentiel humain ; le cas échéant, des épreuves spécifiques, orales ou
écrites, pourraient être organisées pour chaque spécialité d’un cadre statutaire ou
d’un cadre d’emplois ;
former les membres des jurys et faire en sorte qu’ils aient des profils diversifiés ; on
pourrait ainsi réserver la participation à un jury aux agents dont la valeur
professionnelle a été évaluée « bonne » ou « très bonne » au cours des cinq
dernières années (cf. paragraphe 3.4.4 Évaluer) ;
s’appuyer sur des professionnels du recrutement (transfert de compétences,
logistique) ;
valoriser la fonction de membre de jury dans la carrière des agents……….
Proposition n° 19 : étendre la troisième voie d’accès à la fonction publique, mais en
réformant le dispositif actuel de recrutement
S’agissant de l’accès à la fonction publique de personnes souhaitant y mener une
« seconde carrière », il est proposé de les recruter initialement, soit par contrat, avant
d’envisager une intégration (cf. chapitre 3.3), soit, quand cela apparaît possible,
d’utiliser le mécanisme de reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle,
afin de les intégrer directement dans un cadre statutaire ou un cadre d’emplois.
Proposition n° 20 : renforcer le rôle de la période de stage
Compte tenu de l’importance de la décision de recrutement à l’issue de la période de
stage, il est proposé (cf. paragraphe 3.4.7 Former) qu’une formation spécifique à la
prise d’un poste précis, notamment la première, soit délivrée à chaque agent en
complément de celle qu’il a éventuellement reçue dans une école de formation. Une
évaluation de la période de stage, notamment au vu des compétences recherchées,
doit être effectuée. Ce ne doit être qu’au vu de cette évaluation que l’administration
arrête sa décision de titularisation 125. La durée de la période de stage doit courir à
compter de la première affectation, la période de formation initiale (école en général)
n’étant pas comptabilisée.
L’affectation sur le premier poste doit être effectuée par un mécanisme inspiré du droit
commun du processus d’affectation (cf. paragraphe 3.4.3 Employer) : c’est
l’administration de premier emploi qui choisit, après entretien, et à l’issue du concours,
les personnes qu’elle recrute en position de stagiaire…………………... ……
3.4.3. EMPLOYER
a) Bref rappel du régime existant 126
L’appartenance du fonctionnaire à un corps le conduit à être titulaire d’un grade,
mais n’implique pas son affectation à une fonction précise. C’est le principe de la
séparation (ou de la distinction) du grade et de l’emploi qui est un des fondements
de la fonction publique de carrière. La jurisprudence 127 précise que tout
fonctionnaire est en droit de recevoir dans un délai raisonnable une affectation.
Les décisions d’affectation et de mutation sont prises par l’administration soit dans
l’intérêt du service soit à la demande des agents sous réserve de la compatibilité
des demandes avec le bon fonctionnement des services et des mutations à
caractère prioritaire. L’avis des CAP est demandé soit lorsqu’il existe des tableaux
de mutations (mouvements), soit lorsque la mutation emporte changement de la
résidence, soit en cas de mutation d’office.
b) Le diagnostic : l’affectation sur un poste est aujourd’hui organisée de façon
très peu satisfaisante
L’affectation sur un poste constitue un moment clé du parcours
professionnel d’un agent
En effet, le choix du poste est essentiel pour l’épanouissement de l’agent. Il détermine
les compétences qu’il acquerra et donc ce qu’il pourra, ou non, faire par la suite,
surtout si on conçoit la carrière comme un parcours professionnel avec des étapes et
des apprentissages. Une erreur dans ce choix conduit le plus souvent à une situation
d’échec professionnel. Or, les processus actuels d’affectation prennent peu en compte
ces éléments essentiels.
L’affectation sur un poste constitue l’un des principaux facteurs d’efficacité
des organisations
Si l’on souhaite que la fonction publique soit performante, il est essentiel que le
processus d’affectation ait pour principale finalité de retenir la personne disposant des
compétences et du profil personnel adéquats pour assumer les missions du poste à
pourvoir. L’État, les collectivités territoriales et les hôpitaux sont et resteront avant tout
des « entreprises de personnel » en raison de leur appartenance au secteur tertiaire et
de l’ampleur de leurs réseaux de services de proximité. La qualité du service rendu
dépend donc au premier chef de l’implication et de la satisfaction du personnel.
Or, lorsqu’on analyse, au regard des règles comme des pratiques, les processus
d’affectation des agents sur des postes, on constate que la fonction publique ne prend
pas assez en compte « l’intérêt du service ». Cette situation a trois causes distinctes
selon les organisations et les corps concernés :
l’affectation est le résultat, soit de l’application d’un barème dont, en général,
l’ancienneté est le critère déterminant, soit de la décision unilatérale des agents
(choix des postes en sortie d’école selon le rang de classement) ;
les services employeurs sont en règle générale peu consultés, la décision
d’affectation relevant essentiellement du service central du personnel ; cette
anomalie n’épargne pas la haute administration (par exemple, sauf exception,
les préfets ne choisissent pas leurs proches collaborateurs) ;
certains services employeurs ne disposent ni des outils, ni des compétences
leur permettant de formuler correctement leurs besoins réels, alors qu’il s’agit
d’un exercice délicat nécessitant une vision stratégique et prospective de
l’organisation en cause.
Alors qu’ils devraient être un critère pour déterminer les affectations, le profil
et les résultats attendus pour un poste à pourvoir ne font l’objet d’aucune
formalisation
Ce qui frappe, lorsque l’on étudie les organisations performantes (celles qui atteignent
les objectifs que leur responsable leur a fixés), qu’elles soient publiques ou privées,
c’est la vision claire qu’ont les chefs de service du rôle de chaque agent dans sa
contribution à l’atteinte de l’objectif général. Dans ces conditions, ils peuvent à la fois
identifier les compétences dont ils ont besoin et les trouver, faire partager à leurs
collaborateurs leur vision, mesurer régulièrement leur apport, enfin, apporter, au fur et
à mesure, les correctifs nécessaires.
Or, force est de constater que, si les pratiques sont très variées et si des progrès ont
été effectués dans le sens d’un meilleur management, encore trop d’agents ne
disposent pas d’une véritable fiche de poste à jour et les chefs de service analysent
trop souvent leurs besoins en termes de corps et non de postes ou de fonctions à
occuper.
Certains agents n’arrivent pas à trouver d’affectation satisfaisante soit au
regard de leur désir professionnel soit de leur vocation statutaire
Même s’il s’agit d’une minorité, certains agents sont en situation d’échec
professionnel chronique. ……………………………………………………….
c) Propositions : un processus d’affectation transparent où le rôle de
l’employeur direct est renforcé
Proposition n° 21 : créer un véritable marché de l’emploi public
Il est proposé que, pour chaque poste vacant ou susceptible de l’être (ou pour un
ensemble de postes vacants similaires), l’administration concernée publie
préalablement, via Internet, sur une bourse de l’emploi public, concernant les trois
fonctions publiques, le ou les postes vacants, en précisant, pour chacun d’entre eux,
les points suivants : s’il sera pourvu à l’issue d’un recrutement externe ou par
mutation ; le contenu détaillé des fonctions à exercer ; le profil des candidats attendus ;
la rémunération fonctionnelle correspondant au poste à pourvoir (s’ajoutant à la
rémunération statutaire c’est-à-dire celle du grade de l’agent) ; la durée envisagée des
fonctions.
Cette proposition consiste à généraliser et à unifier les bourses existantes (la première
était accessible par Minitel !), ce qui est en cours pour l’État (l’appel d’offres est lancé).
Cela permettra de rendre effectif le principe de transparence que nombre d’employeurs
appellent de leurs voeux, mais n’appliquent pas véritablement aujourd’hui. Le caractère
obligatoire de cette procédure est essentiel. Il comporte deux principaux avantages :
pour l’ensemble des agents, celui du caractère équitable du processus d’affectation,
car toutes les personnes ont accès à l’information leur indiquant qu’un service
recherche un agent pour assurer un poste donné ; pour les services, celui de pouvoir
avoir accès au plus large vivier possible.
En outre, afin d’accroître la mobilité professionnelle, fonctionnelle ou géographique, il
est nécessaire que les agents des trois fonctions publiques puissent mettre en ligne
leur curriculum vitae normalisé sur le site de la bourse de l’emploi public. Ce type de
service a été développé par certains centres de gestion de la fonction publique
territoriale et a connu un vif succès.
Proposition n° 22 : affecter chaque agent dans le cadre d’une convention établie entre
lui et son employeur
L’organisation des mutations
Le droit commun
Les personnes intéressées par un poste répondraient par voie électronique sur la
base d’une fiche de candidature et d’un curriculum vitae normalisés.
L’administration ayant déclaré l’emploi vacant procéderait à un premier examen
des candidatures, sur la base de ces fiches, puis recevrait pour un entretien
individuel les candidats qu’elle aurait sélectionnés, afin de décider de la personne
qu'elle retient. Ce choix doit relever exclusivement du service employeur. Il s’agit
de confier aux administrations d’emploi les moyens d’assumer leurs responsabilités,
ce qui est la condition de leur efficacité. Cette méthode constituerait un signal fort
pour la cohérence et la crédibilité des principes d’autonomie et de responsabilité de
gestion établis par la LOLF et qui font du chef de service un acteur clef de la
performance des administrations. En outre, un tel système, plus ouvert et plus
fluide qu’aujourd’hui, doit permettre également de faciliter les changements
d’affectation pour raisons familiales.
Dans la future organisation comprenant des cadres statutaires et des cadres
d’emplois communs ou homologues aux trois fonctions publiques, un changement
d’affectation pourra s’opérer dans la très grande majorité des cas sans
détachement, y compris entre employeurs différents. Ainsi, l’agent qui se sera porté
candidat et qui sera choisi par son nouvel employeur sera placé en situation
d’affectation, en demeurant, le plus souvent, dans son cadre d'origine.
La gestion des mouvements
On veillera tout d’abord à limiter les mouvements (avec tableaux de mutations) aux
ensembles d’emplois qui doivent être pourvus au même moment, pour les besoins
du service, comme c’est le cas pour les enseignants. Ensuite, dans le cas d’un tel
mouvement de personnels coordonné dans le temps et concernant un nombre
important d’agents, il est essentiel que le chef du service dans lequel des emplois
sont déclarés vacants puisse avoir le choix des personnes qui seront affectées. Le
livre vert de Marcel Pochard sur l’évolution du métier d’enseignant déjà cité va
dans ce sens lorsqu’il préconise « un rôle accru des chefs d’établissement dans les
procédures d’affectation ». Enfin, comme c’est déjà le cas dans cette hypothèse,
notamment au ministère de l’éducation nationale, des « postes à profil » doivent
être pourvus selon la méthode de droit commun décrite ci-dessus. La proportion de
postes à profil pourrait être accrue.
Pour le reste, il est possible de combiner l'utilisation d'un barème (dont il est par
ailleurs proposé qu’il tienne davantage compte des emplois difficiles occupés par
l’agent et du critère du rapprochement familial) et la nécessaire individualisation du
processus de recrutement. Ainsi, il est proposé que le barème, qui n’est qu’indicatif
et n’a pas de fondement juridique, ait pour objet d'établir une présélection de
plusieurs candidats et que le choix final incombe au chef de service ou
d’établissement, en fonction des compétences requises et après un entretien avec
celles des personnes qu’il aura retenues au vu de la présélection et de
candidatures spontanées, en veillant à prendre en compte les obligations légales
relatives au rapprochement familial.
Qu’il s’agisse de la procédure de droit commun ou de mouvements, les
changements d’affectation (sauf, bien sûr, en cas de mutation d'office) ne seraient
pas soumis à l’avis des CAP. En effet, il ne s’agit pas d’un acte relatif à la carrière
statutaire de l’agent (contrairement aux promotions) mais à l’évolution de son
emploi, qui relève de l’appréciation de l’administration faite dans l’intérêt du service,
sous le contrôle du juge, conformément au principe de séparation du grade et de
l’emploi. Par ailleurs, dans la nouvelle procédure proposée, le changement
d’affectation est effectué à la demande de l’agent et il ne s’agit donc pas d’une
mobilité subie, mais choisie. En revanche, un bilan annuel des mutations des
agents de chaque cadre statutaire ou d’emplois serait présenté en CAP……………
La convention d’affectation
Au cours des débats de la conférence nationale, l’idée de formaliser dans un
document la mission que confie l’administration à l’agent, les résultats qu’elle
attend ainsi que les éléments de rétribution qu’elle estime opportun d’associer au
poste, a été avancée à plusieurs reprises. Cette évolution avait déjà été suggérée
dans le rapport public 2003 du Conseil d’État consacré aux perspectives pour la
fonction publique.
Cinq points essentiels pourraient être traités : le contenu des fonctions exercées, et,
le cas échéant, les exigences déontologiques particulières qui pourront en découler,
leur durée, les objectifs assignés à l’agent, la rémunération fonctionnelle (c’est-à-dire
la rémunération liée au poste, avec le montant de la part fixe et de la part
variable liée aux résultats de l’agent au regard des objectifs assignés ; cf.
paragraphe 3.3.5), enfin les besoins de formation liés au nouveau poste. Ces points
résultent pour l’essentiel de la fiche de poste mise en ligne sur la bourse d’emplois
publics. Ils seront mentionnés dans une annexe à la décision d’affectation.
L’ensemble constituera la convention d’affectation de l’agent qui servira de
référence pour l’évaluation périodique de l’agent. Malgré son appellation, cette
convention aura le caractère d'un acte unilatéral.
La question de la fin d’affectation est, elle aussi, essentielle. Il apparaît, à cet égard,
nécessaire de mettre fin, dans l’intérêt des intéressés et du service, à l’immobilité
érigée comme règle de droit commun. Celle-ci est en effet un frein à la motivation
individuelle et à l’efficacité. La mobilité correspond, en outre, à une demande
constante des agents. C’est pour cette raison que la durée d’exercice des fonctions
doit faire partie intégrante de la décision d’affectation. Il est proposé, afin d’assurer
la stabilité nécessaire, d’une part, à l’acquisition des compétences, d’autre part, à la
vie personnelle de l’agent, que cette durée soit comprise, en règle générale, entre 3
et 5 ans. À l’issue de cette période, l’agent pourra, bien sûr, être maintenu sur le
même poste, sans nouvel avis de vacance, par une décision expresse.
Exceptionnellement, la durée d’affectation pourra être plus réduite s’il s’agit de
conduire un projet précis à durée limitée. L’affectation peut prendre fin avant son
terme dans les cas suivants :
à la demande de l’agent (changement d’affectation ou autre), sous réserve du
respect d’un préavis de trois mois et de l’éventuel accomplissement d’une
durée minimale sur le poste dans le cas où la convention le prévoit ;
à l’initiative de l’administration, dans des cas limitativement énumérés (faute,
insuffisance professionnelle confirmée par l’évaluation : cf. paragraphe 3.4.4) ;
dans le cas d’une mutation d’office dans l’intérêt du service.
La formation des chefs de service au choix entre les candidats
Le répertoire des métiers, les dispositifs de cotation des emplois et des postes, la
mise en place d’une rémunération fonctionnelle, ainsi que la possibilité de choisir le
candidat correspondant le mieux aux compétences recherchées constituent pour
les chefs de service des outils précieux afin qu’ils puissent exercer pleinement
leurs responsabilités. À cet égard, la désignation pour chaque organisation d’une
certaine importance (service déconcentré, lycée, etc.) d’un responsable des
ressources humaines apparaît nécessaire.
Cette évolution nécessitera toutefois un important accompagnement des chefs de
service eux-mêmes (formation et conduite du changement). Le recours à des
conseils extérieurs spécialisés pourra s’avérer nécessaire si l’on souhaite que les
nouveaux outils proposés portent rapidement leurs fruits. Plus largement, l’objectif
doit être celui d’une véritable professionnalisation de la fonction « ressources
humaines », dans l’ensemble des cycles de formation et de management ; à cet
égard l’expérience tirée de l’« école de la GRH » lancée en 2007 par la direction
générale de l’administration et de la fonction publique est essentielle.
Proposition n° 23 : organiser la sortie de la fonction publique des agents devenus
inemployables ou dont la valeur professionnelle est insuffisante
……………………………………………………………………………………
Propositions n° 29 : distinguer, dans la rémunération des agents, une composante
liée au grade et une autre liée à l’emploi
Il est proposé de rénover et de simplifier profondément le régime actuel de
rémunération afin de le rendre lisible et efficace. La rémunération de chaque agent
titulaire de la fonction publique comprendrait deux composantes, l’une liée au grade, et
l’autre à l’emploi, se substituant à l’ensemble des éléments actuels de rémunération, à
l’exception du supplément familial de traitement.
La rémunération statutaire correspond au grade de l’agent, donc à son
niveau de qualification et à son ancienneté
Une remise en ordre complète de cette composante de la rémunération est proposée.
Elle serait déterminée, comme aujourd’hui, par un indice (c’est-à-dire un nombre de
points dont la valeur est exprimée en euros et révisée périodiquement), qui dépend du
grade et de l’échelon de l’agent. Elle resterait donc liée à son niveau de qualification et
au stade d’avancement de sa carrière.
Il est proposé que tous les cadres statutaires ou d’emplois de même niveau disposent,
en principe, de la même échelle indiciaire. Cela constituerait donc une simplification et
une harmonisation considérables du régime existant, de nature à faciliter la mobilité
des personnels……………………………………………………………………………
La rémunération fonctionnelle est liée au poste occupé par l’agent et à ses
résultats. Elle doit permettre une différenciation des rémunérations
La création de cette nouvelle composante de la rémunération est proposée. Elle serait
déterminée au moment de l’affectation de l’agent, dans le cadre de la convention
d’affectation. Cette deuxième composante aurait pour but d’individualiser la
rémunération en tenant compte des sujétions particulières des fonctions exercées. Elle
serait fixée par le chef de service qui emploie l’agent, compte tenu de la « cotation » du
poste (cf. 3.4) et des objectifs assignés à l’agent. Parmi les sujétions prises en compte
pour calculer cette rémunération fonctionnelle figurerait notamment le lieu d’affectation
(quartiers ou services difficiles ou prioritaires, coût du logement).
Cette composante fonctionnelle comprendrait elle-même une part fixe liée aux
sujétions particulières du poste et une part variable qui est déterminée au regard des
résultats atteints. Le montant maximum de la part variable serait fixé dans la
convention d’affectation ; elle pourrait être liée aux résultats individuels de l’agent et
aux résultats globaux du service ; ce mécanisme serait fixé dans la convention
d’affectation. En pratique, chaque chef de service disposerait d’une dotation relative à
la part variable de la rémunération fonctionnelle des agents placés sous son autorité
calculée sur la base du taux médian de la part variable de chacun des postes de ces
agents. Il gérerait globalement cette dotation.
Les deux composantes de la rémunération (statutaire et fonctionnelle) seraient
soumises à cotisations afin de conférer des droits à retraite selon des modalités à
préciser.
ANNEXE N°4 : SYNTHÈSE DU DÉBAT PUBLIC
3.5 PRINCIPE D'ACTIONTIFS / ATTENTES PROPOSITIONS
DONNER UN SENS A L’ACTION………………………………..
SE FIXER DES STANDARDS DE FONCTIONNEMENT………
RESPONSABILISER
Responsabiliser l'administration en instaurant des
pénalités en cas de faute ou d'erreur
Responsabiliser les fonctionnaires tant par rapport à
leur hiérarchie que vis-à-vis des usagers
Donner plus d'autonomie (et de responsabilités) aux
acteurs de terrain pour leur permettre de répondre
plus rapidement au public, par exemple en réduisant
les niveaux hiérarchiques………………………………………….
Commentaires inspirés par ce rapport au regard des propositions du Cercle « Responsabilités éducatives et renouveau » :
Voici, après ceux des commissions Pochard et Attali, un troisième rapport dont les analyses et les propositions convergent avec celles de CREER en ce qu'elles privilégient l'autonomie, la responsabilité, et à cet effet des affectations conformes aux besoins du service ou de l'établissement.
La nouvelle et originale "Fonction publique des métiers" prônée par le rapport de M Silicani, en particulier dans ses modalités la "mise en place d'un véritable marché des emplois publics" et la "convention d'affectation", correspondent à l'option privilégiée par le livre blanc de la commission Pochard. Si ces propositions peuvent finalement être globalement retenues, décidées et suivies d'effet dans les délais indiqués par M Silicani, elles auront les résultats sur la constitution des équipes pédagogiques des établissements publics d'enseignement souhaités par notre cercle.
Si en revanche la réforme vraiment très large et très ambitieuse qui est proposée se heurte à une opposition trop forte de l'ensemble des organisations syndicales et ne peut rester qu'un objectif à plus long terme, l'idée d'une "Fonction publique enseignante" reprendrait son intérêt.
posted by Cercle CREER @ 8:12 AM
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