Cercle responsabilités éducatives et renouveau

Propositions
pour
le renouveau de l'enseignement public
par
la Confiance et la Responsabilisation

Réponses originales et opérationnelles à la question "Comment ?" :

comment aller assez loin, assez vite, assez consensuellement, vers ce renouveau ?

Deux projets législatifs pour :
· une clarification, une meilleure cohérence, une plus grande efficacité des compétences de l'état, des établissements d'enseignement, et des collectivités territoriales,
· la reconnaissance de la spécificité de la fonction publique enseignante, chance d'une libéralisation et d'une revalorisation de la condition enseignante et moyen pour l'établissement d'assumer ses responsabilités.

Et un ensemble de propositions

s'inspirant du management par la confiance, appliqué à l’enseignement supérieur, à l’enseignement du second degré, à l’insertion professionnelle des jeunes, à l’enseignement du premier degré, à la gestion des ressources humaines, à la réforme de l'état en tant que responsable de l'organisation de l'Enseignement public.

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L’Education nationale au futur
Contribution aux projets pour 2007

Le Cercle «Responsabilités Éducatives et Renouveau » (CREER) se soucie de la qualité de l’enseignement public français. Ses propositions visent à ce que l’État se recentre sur ses missions fondamentales et à faire confiance aux acteurs de proximité afin qu’ils résolvent les problèmes là où ils se posent, au sein des établissements d’enseignement.

Faire confiance aux acteurs de proximité ? Oui, mais comment ?

Instaurer une dynamique de changement dans l’enseignement public nécessite une réforme de l’État, afin que le pouvoir central redevienne un moteur d’adaptation et de progrès. En effet, celui-ci souffre d’une sorte de centralisme bureaucratique, parfois même alourdi par ses relais hiérarchiques dans le pays, et qui gène l’engagement de chacun dans l’œuvre collective d’éducation.

On comprend dès lors que ce n’est pas d’une rationalisation accrue de ce centralisme, voire de la seule déconcentration, que le salut viendra, mais d’un réel mouvement de décentralisation. Décentralisation non seulement territoriale, par transfert de compétences de l’Etat vers les collectivités territoriales, mais aussi fonctionnelle, par transfert vers les établissements d’enseignement. C’est en effet à ce niveau que se situe la réalité de la prestation éducative et que l’égalité des chances peut être le plus concrètement assurée. Si cette évolution paraît de prime abord aussi délicate à accepter, c’est certes en raison de l’origine étatique, centralisée, unitaire et hiérarchique de l’institution il y a plus de 200 ans, mais aussi à cause d’un manque de confiance dans les acteurs du terrain, tous ceux qui localement travaillent avec et pour les élèves.

Libérer et revaloriser
Notre système éducatif est encore influencé par les idées anciennes de la division du travail et de «l’unique meilleure solution » chères à Taylor, ainsi que par le «pouvoir de violence légitime » d’une administration impérative et impersonnelle dont parlait Weber au début du XXème siècle. Et pourtant, depuis un siècle, le niveau d’éducation du plus grand nombre s’est progressivement amélioré, ce qui est d’ailleurs à porter au crédit de l’École. Par conséquent, la peur de confier à chaque acteur une réelle responsabilité est de moins en moins justifiée.
Dans ces conditions, il importe de libérer les initiatives des personnels, de revaloriser leur situation, tout en leur garantissant la sûreté d’un cadre national étatique plus efficace car recentré sur l’essentiel. L’essentiel étant de définir les principes fondamentaux, organiser l’enseignement, garantir le bon fonctionnement d’ensemble, fixer les principaux objectifs et programmes, veiller à la scolarité, aux examens et au recrutement, assurer les contrôles, compenser les inégalités constatées.

Comment ?
Ce changement de perspective peut se traduire de différentes façons. Le cercle CREER a privilégié une approche institutionnelle, mais le management par la confiance et la responsabilisation a des conséquences sur bien d’autres plans, pédagogiques, sociologiques, philosophiques ou économiques. Le sens de ce mouvement pourrait être exprimé dans un texte d’orientation complété par des mesures législatives simples et fécondes portant d’une part sur l’achèvement des transferts de compétences de l’État, d’autre part sur la reconnaissance d’une fonction publique enseignante. Ceci entraînerait, sur le plan réglementaire, quelques adaptations concernant les établissements publics locaux d’enseignement (ÉPLE)

Achever les transferts de compétences (dans le sens de la décentralisation territoriale)
L’achèvement des transferts de compétence de l’État va dans le sens des mesures prises depuis plus de 25 ans. Il s’agit de sortir de l’ambiguïté d’un partage des compétences entre l’État et les collectivités territoriales au bénéfice d’une claire répartition par secteurs entiers, prévue d’ailleurs dans la loi fondamentale du 7 janvier 1983, mais non reprise par la législation destinée à l’appliquer à l’enseignement public, la loi du 22 juillet 1983 modifiée en 1985. Cette répartition porterait, pour ces collectivités, non seulement sur le financement des investissements et du fonctionnement des éPLE, mais aussi sur celui de la gestion et de la répartition des emplois et des heures d’enseignement. Quant aux fonctionnaires eux-mêmes, leur affectation sur profil et leur gestion seraient confiées aux ÉPLE, assistés de centres de gestion inter-établissements. Ainsi allégé, l’État pourrait alors se recentrer sur ses tâches régaliennes et régulatrices.

Une fonction publique enseignante
Répétons-le, l’État doit conserver et améliorer ses prérogatives fondamentales pour exercer son «devoir d’organiser l’enseignement public », devoir qui ne doit pas s’étendre jusqu’à l’exercice direct de cet enseignement. Cette fonction serait alors confiée aux collèges, lycées et universités – l’enseignement du premier degré pouvant rester l’apanage de l’État. Dans le même temps, serait créée une quatrième fonction publique : la fonction publique enseignante. Dans ce cadre, les obligations actuelles des enseignants seraient remplacées par une libre contractualisation de leurs services et, par conséquent, de leurs rémunérations. Tout ceci avec le souci d’offrir aux personnels toutes garanties de protection et de revalorisation.

Adaptation des ÉPLE (dans le sens de la décentralisation fonctionnelle)
De cette façon, les collèges et les lycées ne seraient plus écartelés entre un service de l’État et une entité locale dotée d’un conseil d’administration. Ils retrouveraient leur unité de personne morale jouissant d’une autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière. Ils pourraient alors constituer des équipes éducatives cohérentes et motivées et être pleinement responsables de leur ressource humaine. Quelques modifications d’ordre réglementaire, notamment en matière de conseil d’administration, de règlement intérieur, de projet d’établissement, de recrutement des élèves et d’organisation en réseau, inciteraient chaque établissement à prendre conscience de son autonomie et à l’exploiter efficacement.

Stratégie
La mise en œuvre de ces propositions ne pourrait être brusquement et uniformément décrétée d’en haut, au risque de contredire leur contenu même. Tout débat national sur l’avenir de l’enseignement public offre opportunément un cadre à la discussion. Il s’agirait dans un premier temps de faire accepter par les partenaires une concertation ouverte sur de telles propositions, en ne perdant jamais de vue leur justification fondamentale : progresser grâce à l’engagement et à la revalorisation des acteurs locaux. Dans un second temps, les mesures retenues pourraient être offertes comme option au libre choix des personnels en place, aussi bien qu’à celui des établissements eux-mêmes et des collectivités d’appui. Dans un troisième temps, des processus de contractualisation pourraient pérenniser les phases expérimentales précédentes.

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Mesures proposées[1]
pour le renouveau de l’enseignement public par la confiance et la responsabilisation
dans les six fiches ci-jointes

Les mesures proposées, sont présentées sous forme de six fiches : la première soulignant le sens et la cohérence de l’ensemble, les autres correspondant chacune à une mesure - législative ou réglementaire – pouvant impliquer plusieurs modifications ou adjonctions de textes.

Inspiré par les propositions présentées par CRÉER depuis une quinzaine d’années, mais, prenant compte de nouveaux éléments, l’ensemble est en retrait sur deux grandes mesures essentielles, actuellement perçues, à tort ou à raison, comme trop audacieuses : d’une part l’achèvement de la décentralisation des années 80, par le transfert aux collectivités territoriales de rattachement des collèges et des lycées, de la gestion de la totalité des moyens nécessaires, donc, en complément des moyens déjà transférés, par le transfert des crédits et des emplois de personnels (sans la gestion des personnels eux-mêmes grâce à la mesure qui suit) ; d’autre part, la reconnaissance de la spécificité de la Fonction publique enseignante (par rapport à celle de l’Etat et à la Fonction publique territoriale), avec la création d’un nouveau titre du Statut général des fonctionnaires.

Deux conséquences essentielles et bénéfiques en étaient attendues : la constitution, par les établissements publics d’enseignement, d’équipes éducatives, authentiques et motivées, et l’adaptation des services d’enseignement aux besoins de notre temps. A la place de ces deux réformes qui demeurent souhaitables, sont donc finalement proposées ici des mesures de substitution tendant aux mêmes fins.

Si l’on s’accorde, comme il semble, pour un renouveau en profondeur de l’enseignement public, sur la nécessité d’une nouvelle gouvernance de l’école faisant le choix de libérer, de valoriser et de dynamiser les acteurs de proximité : le monde enseignant et les diverses institutions en charge de ce service public (établissements, collectivités territoriales) – et sans retrait de l’Etat pour autant - il reste à répondre à la question la plus délicate :

«Comment » ?
Quelle conduite des changements impliqués ? quel type, donc, de management public ?

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Prise en compte des données institutionnelles actuelles
- 1ère fiche -

L’ambitieux processus de réforme retenu : conception et réalisation d’une nouvelle gouvernance de l’école, implique évidemment que soit pris en compte l’ensemble législatif et réglementaire complexe organisant, en l’état, l’enseignement public, dans le cadre autant de l’Etat que de la décentralisation acquise, par voie de transferts de compétences tant aux établissements publics d’enseignement qu’aux collectivités territoriales. Il nécessite par conséquent des modifications de textes précis - ceux qui lui font obstacle, et l’adoption de textes complémentaires - ceux qui sont de nature à favoriser son développement »

Les cinq fiches qui suivent inventorient et analysent ces textes et exposent en quoi et pourquoi ils doivent être modifiés ou complétés. Elles sont regroupées selon trois grandes voies de réforme :

1ère voie
Achèvement des transferts de compétences de l’Etat
aux établissements publics d’enseignement et aux collectivités territoriales,
et interrelations
(modifications et compléments de caractère législatif) :
-3 fiches -
· Fiche 2-1 Compétences conservées par l’Etat : modification de l’article L. 211-1 du code de l’éducation.
· Fiche 2-2 Nouvelles compétences transférées aux collèges et aux lycées - établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) : modification des articles L. 421-1, L. 421-3 et L. 421-7.
· Fiche 2-3 Nouvelles compétences transférées aux collectivités territoriales : modification des articles L. 214-1, L. 212-2 et L. 216-6

2e voie
Reconnaissance de la Fonction publique enseignante
pour une adaptation de son statut à sa spécificité
(modifications et compléments de caractère législatif, ou à défaut de caractère réglementaire) :
- 1 fiche -
· Fiche 3 A défaut de la création d’un Statut de la Fonction publique enseignante (par un texte législatif : Titre V nouveau du Statut général des Fonctionnaires), reconnaissance d’une Mission publique enseignante (par modifications de textes réglementaires)

3e voie
Adaptation de l’organisation et du fonctionnement internes des établissements publics locaux d’enseignement, collèges et lycées, à leur spécificité
(modifications et compléments de caractère simplement réglementaire) :
- 1 fiche -
· Fiche 4 Simplifications et adaptations des structures et du fonctionnement internes des collèges et des lycées.
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FICHE 1
Présentation des mesures proposées

Les textes de caractère législatif en vigueur figurent maintenant, pour l’essentiel, dans le code de l’éducation[2], mais ils sont issus de lois promulguées depuis un siècle et demi, et par conséquent ont eu au fil du temps des motivations diverses et sont de portées inégales, parfois même entachés de lacunes, dont la codification ne rend pas compte.

Le corpus auquel se reportent les propositions qui suivent est principalement issu des lois de décentralisation des années 1982 à 1990, mais aussi des lois énonçant des principes fondamentaux, comme celle du 11 juillet 1975, celle du 26 janvier 1984 et les deux lois d’orientation des 10 juillet 1989 et 23 avril 2005.

La loi qui a posé les principes et les modalités des transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales (n° 83-8 du 7 janvier 1983) affirme que «la répartition des compétences entre ces collectivités territoriales et l'État s’effectue dans la mesure du possible en les distinguant de telle sorte que chaque domaine de compétence ainsi que les ressources correspondantes soient affectées en totalité soit à l'État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions »

Pour l’enseignement public du second degré, c’est en violation de ce principe de cohérence et d’efficacité, que les transferts de compétences, effectués par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 modifiée et complétée en particulier par la loi n° 85-97 du 25 janvier 1985, ont réalisé ce qu’une simple circulaire interministérielle a qualifié de «partage » de compétences : l'État (Ministère de l'Éducation Nationale) reste compétent, toujours, concurremment avec la région ou le département, et, au sein du lycée ou du collège, concurremment avec l’établissement public local d’enseignement autonome.

Il en résulte, à l’analyse et à l’expérience, incohérence, inefficacité, complexité et lourdeur qui compromettent le bon fonctionnement de l’enseignement public et y diluent les responsabilités, dans les domaines pédagogique et éducatif autant qu’administratif et financier, entre l’Etat et ses agents, l’établissement public et les collectivités territoriales.

Il importe de revenir à l’application du principe de répartition, dans toute la mesure du possible, en abrogeant les dérogations au droit commun de la décentralisation, en particulier en ce qui concerne les établissements publics locaux d’enseignement, qui doivent enfin pouvoir assumer réellement les responsabilités qu’on leur confie, en devenant des personnes morales «de plein exercice »

Tel est le procédé, simple, de responsabilisation des divers acteurs de l’enseignement public, auquel il doit être recouru, sans bouleverser l’ordre juridique existant autrement qu’en en éliminant les exceptions injustifiées et inutiles, en le confortant même au contraire dans les principes qui ont inspiré les auteurs de la décentralisation de 1983, et en prenant appui sur lui.


Les 5 fiches qui suivent sont regroupées en fonction de trois grands objectifs :

· Achèvement des transferts de compétences de l’Etat, et aux établissements publics d’enseignement, et aux collectivités territoriales, et interrelations (fiches 2 - 1 à 2 - 3) ;

· Reconnaissance de la Fonction publique enseignante et adaptation de son statut à sa spécificité (fiche 3) ;

· Simplifications et adaptations à leur spécificité de l’organisation et du fonctionnement internes des établissements publics locaux d’enseignement (fiche 4)
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FICHE 2-1
Compétences conservées par l’Etat

Proposition de modification de l’article L. 211-1 du code de l’éducation :

1° Les compétences de l'État sont et restent d’origine constitutionnelle :
L’art. L. 141-1 du Code de l’éducation (partie législative) se réfère «au treizième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958, «la Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction, à la formation et à la culture ; l’organisation de l’enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l’Etat »
L’art. 34 de la Constitution inscrit dans le domaine de la loi «les principes fondamentaux de l’enseignement » qui, selon un consensus acquis, garantissent le bon fonctionnement de l’enseignement public et sa cohérence d’ensemble[3] :
Par ailleurs, en application du même art. 34 de la Constitution, relèvent de la loi les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, ainsi que la création de catégories d’établissements publics (comme le sont les établissements publics d’enseignement, locaux ou nationaux, du second degré ou supérieur)

2° Sur ces fondements, l'État se doit certes de conserver, au niveau législatif, les compétences et les moyens nécessaires pour prendre des initiatives et assumer ses responsabilités éminentes, mais aussi de confier clairement à ces établissements publics d’enseignement qu’il a créés et aux collectivités locales qu’il a désignées, en leur en conférant la responsabilité, le fonctionnement du service public. Il fixe la barre, mais aussi garde un droit de regard et un droit d’interventions correctives, souples.

3° C’est ainsi que la distinction entre les règles, impératives, et les recommandations, plus managériales, déjà appliquées pour les programmes scolaires, doit permettre à l'État d’exprimer son point de vue sans prétendre l’imposer et d’alléger un corpus réglementaire excessivement foisonnant. Par ce moyen il peut en particulier stimuler le réseau des établissements pour l’accueil le meilleur de tous les élèves ou étudiants d’un secteur géographique ou d’une filière spécifique, ou encore, par diffusion, l’innovation pédagogique.


Proposition de modification[4] :

1° Dans le livre II («L’administration de l’éducation ») du Code de l’éducation, l’intitulé du titre I du est remplacé par le suivant :

« La répartition des compétences entre l’Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics d’enseignement »


2° Le texte de l’art. L. 211-1 du Code de l’éducation est remplacé par le texte suivant :

« L’éducation est un service public, dont l’organisation et le fonctionnement sont organisés par l’Etat qui, sous réserve des compétences attribuées par le présent code aux collectivités territoriales pour les associer au développement de ce service public, assure lui-même son fonctionnement pour l’enseignement maternel et élémentaire, et, pour l’enseignement du second degré et l’enseignement supérieur, le confie aux établissements publics d’enseignement.
« L’Etat est le garant du bon fonctionnement de l’enseignement public et de sa cohérence d’ensemble dans le respect des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics. A ce titre il a compétence pour formuler des recommandations, notamment en vue d’assurer l’accueil des élèves et des étudiants, ou de stimuler l’usage de méthodes et de pratiques pédagogiques éprouvées.
L’Etat assume, dans le cadre de ses compétences, des missions qui comprennent :
1° La définition des voies de formation, la fixation des programmes nationaux, l’organisation et le contenu des enseignements ;
2° La définition et la délivrance des diplômes nationaux et la collation des grades et titres universitaires ;
3° Le recrutement et la gestion des personnels qui relèvent de sa responsabilité ;
4° La répartition des moyens qu’il consacre à l’éducation, afin d’assurer en particulier l’égalité d ‘accès au service public ;
5° Le contrôle et l’évaluation des politiques éducatives, en vue d’assurer la cohérence d’ensemble du système éducatif » [la suite sans changement]

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FICHE 2-2
Nouvelles compétences transférées aux établissements publics d’enseignement
(collèges, lycées, établissements d’éducation spéciale)

1° Réunification au sein des établissements publics locaux d’enseignement
de l’ensemble des compétences relatives à la dispense des enseignements scolaires
du second degré
(établissements publics de plein exercice)

Propositions de modification des articles L. 421-1, L. 421-2, L. 421-3 et L. 421-7 du code de l’éducation :

· Art. L. 421-1 et L. 421-2
Il est proposé que l’établissement d’enseignement, au contact enseigné - enseignant, soit reconnu comme l’unité au sein de laquelle se prévoient, se décident et s’organisent toutes les actions concrètes, dont sont attendus des résultats performants, et qui, de ces résultats, est clairement responsable.
Le statut juridique le plus indiqué et le plus répandu pour favoriser l’exercice effectif et régulier des compétences et responsabilités d’un établissement d’enseignement public est celui d’établissement public - soit «local » (loi du 2 mars 1982 et code général des collectivités territoriales, avec quelques dérogations) pour les collèges et les lycées, «établissements publics locaux d’enseignement » (EPLE), soit «national » (loi du 26 janvier 1984, et code de l’éducation) pour les «établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel » (EPCSCP), dont les universités [5].

Il est proposé, pour ces établissements publics, de définir et d’affirmer clairement par la loi leurs compétences et leurs responsabilités pleines et entières, exclusives de toute intervention extérieure, perturbante, ou paralysante par attentisme : l’autonomie des collèges et des lycées doit s’étendre dorénavant à l’ensemble des domaines pédagogique et scientifique comme administratif et financier, selon une formulation d’ailleurs déjà utilisée pour les EPCSCP, au demeurant dans des termes généraux et ramassés (Art. L. 711-1 du code de l’éducation, en ses 1er et 4e alinéas) La définition par la loi des compétences des collèges et des lycées, alors qu’elles sont à tirer actuellement de passages divers du décret statutaire de ces établissements, dispensera de les reprendre dans ce décret d’application[6] et simplifiera ainsi largement celui-ci.
Bien entendu, s’agissant de personnes morales de droit public disposant de l’autonomie mais non de l’indépendance, les établissements d’enseignement public se doivent de respecter les lois et règlements qui leur confèrent et cadrent leur autonomie. Mais à l’intérieur de ce cadre, non isolés mais en liaison avec leur environnement, ils assument l’ensemble des compétences et responsabilités naturelles d’un établissement d’enseignement : tous les enseignements proprement dits et leurs accompagnements, en fonction tant des objectifs nationaux que de ses objectifs spécifiques, selon un dispositif déjà consacré et développé par la loi.

La première innovation fondamentale tient donc dans la réalisation de l’unité de l’établissement d’enseignement public - collège ou lycée, actuellement dédoublé en, d’une part un service - partie intégrante de l'État composé de fonctionnaires de l'État en position de subordination hiérarchique, en charge de la réalisation des objectifs nationaux de l’enseignement public, d’autre part un établissement public, disposant d’une part d’autonomie pédagogique et éducative pour la réalisation d’objectifs spécifiques d’adaptation à ses propres caractéristiques, besoins et ambitions, et de l’autonomie administrative et financière, avec des ressources propres - à l’exception des ressources humaines, les principales, restées de la compétence de l'État !
Ce dédoublement est pathologique, mal conçu, mal vivable, mal vécu, en particulier par la direction, tiraillé entre ses deux missions, et est éminemment défavorable à la prise de responsabilité par l’établissement d’enseignement.
Il y est mis fin par le texte proposé, chacun pouvant se tourner vers l’établissement pour qu’il rende compte de l’exercice de la plénitude de ses compétences - et les moyens essentiels lui en étant enfin transférés avec la constitution, par lui-même, de ses équipes pédagogiques, éducatives et administratives, seconde innovation fondamentale, liée bien sûr à la première, et présentée plus loin (Fiche 3)
Par voie de conséquence il n’est peut-être pas inutile de préciser, comblant une lacune, par une disposition nouvelle analogue à celle de l’art. L. 712-1 du code de l’éducation relatif aux universités, que plusieurs des organes de l’établissement public local d’enseignement (et pas seulement le conseil d’administration), administrent ensemble celui-ci (et en sont donc conjointement responsables)

Proposition de modification :

« Dans le livre IV (Les établissements d’enseignement scolaire) - Titre II (Les collèges et les lycées) du code de l’éducation,

· Le 1er alinéa de l’art. L. 421-1 est ainsi modifié :

« Les collèges, les lycées et les établissements d’éducation spéciale sont des établissements publics locaux d’enseignement jouissant de la personnalité morale et de l’autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière.
« Exerçant les missions qui leur sont conférées par la loi, en particulier par les titres I et III du livre III du présent code fixant l’organisation des enseignements scolaires, ils définissent leur politique d’enseignements, de formation, d’information et d’orientation, de recherche et de documentation pédagogiques »

· Le 1er alinéa de l’art. L. 421-2 est ainsi modifié :

« Le conseil d’administration par ses délibérations, ses propositions et ses avis, le chef d’établissement par ses décisions, assurent l’administration de l’établissement public local d’enseignement.
« Le conseil d’administration est composé, selon l’importance de l’établissement, de vingt quatre ou de trente membres. Celui-ci comprend : "

· Art. L. 421-3
Dans le «partage » de compétences actuel l’établissement d’enseignement public est dédoublé : service de l'État et établissement public local. Ses personnels restent ainsi fonctionnaires de l'État (Art. L. 421-23, énonçant une dérogation aux dispositions des deux Fonctions publiques, territoriale et de l’Etat) et sa direction revient à un fonctionnaire de l'État (Art. L. 421-3, autre article dérogatoire) Après regroupement des compétences et responsabilités sur l’établissement public local (Cf. l’article L. 421-1 modifié ci-dessus), ses personnels devraient appartenir à la Fonction publique territoriale (voire à une Fonction publique enseignante spécifique) Toutefois ce changement par rapport à la situation présente n’apparaît actuellement ni souhaitée ni opportune. Dans la mesure où n’est pas retenue la proposition de créer une Fonction publique enseignante spécifique, au sein de laquelle se situeraient les personnels de direction, avec leur statut particulier, le statu quo (personnels de l’Etat) reste la solution.
Dès lors :
- c’est toujours parmi les fonctionnaires de l’Etat régis par le statut particulier des «personnels de direction d’établissements d’enseignement relevant du ministre de l’Education nationale » qu’il est prévu de recruter les chefs des EPLE (et leurs adjoints) Mais, si l'État conserve ainsi sa compétence décisionnelle pour leur nomination, il est dans la logique du statut de l’établissement public local d’introduire l’avis préalable de la collectivité territoriale compétente, à l’image des directeurs d’établissements publics hospitaliers, même locaux. Telle est la modification du 2e alinéa de l’art. L. 421-3 proposée.
- le chef de l’établissement public local, même «nommé par l'État », et apportant à ce titre une garantie de légalité, n’a pas qualité pour représenter l'État, selon la formulation actuelle, mais bien l’établissement dans la plénitude de l’exercice de ses compétences. Sa situation et sa mission sont ainsi clarifiées par la modification proposée du 3e alinéa de l’article L. 421-3.

Proposition de modification :

Les 2e et 3e alinéas de l’art. L. 421-3[7] sont ainsi modifiés :

« Le chef d’établissement est désigné par l’autorité de l’Etat parmi les personnels de direction des établissements d’enseignement public, après avis de la collectivité territoriale de rattachement.
Il représente l’établissement public, au sein duquel il veille au respect des lois et des règlements »

2° Association
entre établissements publics locaux d’enseignement.

Art. L. 421-7
A l’image de la coopération intercommunale, une plus grande coopération doit s’établir entre établissements publics d’enseignement. Cette coopération s’impose pour assurer et organiser l’accueil des élèves ou étudiants dans un ressort territorial librement convenu[8]. Elle est aussi nécessaire dans les domaines scientifiques et pédagogiques, et surtout administratif et financier pour rendre crédible la capacité d’établissements publics disparates à assumer au mieux leur gestion et leur management. Il peut être utile que l’Etat, ou une collectivité territoriale, apporte leur concours à cette association.

Proposition de modification :

Il est ajouté à l’art. 421-7 un 3e et un 4e alinéas ainsi rédigés :

«Ils peuvent s’associer, notamment afin d’y assurer l’accueil des élèves dans les conditions qui soient les plus favorables à leur réussite scolaire, ainsi que l’exercice performant de leurs compétences pédagogiques, administratives et financières.
« Pour l’application des dispositions du présent article des conventions sont passées entre les établissements intéressés. L’Etat ou des collectivités territoriales peuvent y être parties »
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FICHE 2-3
Nouvelles compétences transférées aux collectivités territoriales

Propositions de modification des articles L. 214-1, L. 211-2 et L. 216-6
du code de l’éducation :

1° Art. L. 214-1. Actuellement la «planification scolaire » de l’enseignement du second degré - et assimilé, ainsi que sa mise en œuvre, font l’objet d’un «partage » des compétences particulièrement compliqué : il se traduit par un enchevêtrement de décisions, relevant des compétences respectives : de la région avec l’accord des départements (pour le schéma prévisionnel des formations), de la région et des départements avec l’accord des collectivités concernées par les projets situés sur leur territoire (pour le programme prévisionnel des investissements, qui implique localisation des établissements, capacités d’accueil et mode d’hébergement des élèves), de l’Etat (le préfet : pour le respect des orientations fixées par le plan et de la liste annuelle des opérations de construction ou d’extension des établissements que l’Etat s’engage à doter de postes, ainsi que pour l’utilisation des dotations financières qu’il attribue ; le recteur ou l’inspecteur d’académie : pour les structures pédagogiques générales des établissements et donc la répartition entre eux des moyens en heures d’enseignement et emplois), et chaque établissement (pour ses structures pédagogiques internes), le tout se combinant pour déterminer le secteur de recrutement de chaque établissement.
Il est proposé de simplifier ce dispositif et, compte tenu de l’expérience très positive des années passées, de faire encore plus confiance aux collectivités concernées, en élargissant leurs compétences.
A défaut de l’achèvement du transfert aux collectivités territoriales de rattachement des collèges et des lycées, de la gestion de la totalité des moyens nécessaires (Cf. l’introduction à ces fiches), il est possible de s’inspirer du précédent, déjà ancien (1982), appliqué à la collectivité territoriale de Corse (art. L. 215-1 du code de l’éducation et art. L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales), en conservant à la région la détermination du cadre général de la planification (l’actuel «schéma prévisionnel des formations » prévu par l’art. L. 214 –1, dénommé dorénavant, de façon plus compréhensible et comme en Corse, «carte scolaire »), et, pour les mesures d’application (localisation des établissements, capacité d’accueil et modes d’hébergement) à la collectivité territoriale de rattachement, chargées de les mettre en œuvre et de les financer, département pour les collèges, région pour les lycées (la commune l’étant déjà pour les écoles – Art. L. 212-1)
C’est ainsi que, par un retour au concept, simple, de «carte scolaire », c’est la région qui sera désignée pour élaborer et arrêter cette carte dans son ressort, après consultation, naturellement, des autres collectivités publiques intéressées (État compris) L’expérience n’a pas révélé de tensions majeures entre celles-ci, et, quand des divergences ont parfois surgi dans de rares cas particuliers, il est apparu inévitable de faire droit aux vues des collectivités concernées.
En outre il n’y a pas de raison de ne pas associer aux travaux d’élaboration des représentants des établissements publics d’enseignement au même titre que ceux des établissements privés sous contrat.

2° Art. L. 211-2 S’agissant de la répartition annuelle entre les établissements des moyens en heures de service d’enseignement et en postes, qui procède actuellement des «structures pédagogiques générales des établissements » et de la «liste des opérations de construction et d’extension des établissements que l’Etat s’engage à doter de postes » (Cf. l’art. L.211-2 actuel du code de l’éducation), c’est-à-dire de décisions de l’Etat, il est également proposé – à défaut du transfert préalable de ces moyens aux collectivités territoriales – de transposer la solution du code des collectivités territoriales appliquée à la Corse (Art. L. 4424-15), en confiant la décision au président de la région, sur proposition de «l’autorité compétente », actuellement l’autorité académique, mais logiquement dorénavant l’autorité régionale pour les lycées et l’autorité départementale pour les collèges. Faut-il préciser qu’il ne s’agit pas de l’affectation des personnels ?

3° Art. L. 216-6 La désignation de la collectivité publique normalement compétente pour prendre une décision est de bonne méthode. Toutefois la possibilité pour une commune ou un groupement de communes, de se substituer partiellement ou totalement à la première, prévue par l’art. L. 216-6 du code de l’éducation et connue sous l’appellation d’ «appel de responsabilité » s’est déjà révélée une solution bénéfique, étant fondée sur une motivation et un volontariat favorables. C’est pourquoi il est proposé d’étendre cette possibilité, dans des conditions similaires, c’est-à-dire contractuelles, à l’exclusion du plein droit reconnu à la commune), à toute autre collectivité territoriale non compétente selon la règle (par exemple le département pour la région ou la région pour le département, ou même l’une ou l’autre pour l’Etat – ce qui dans ce cas, pourrait par exemple faciliter la participation, parfois souhaitée par des collectivités territoriales, au fonctionnement des universités (gestion immobilière, constructions, aménagements, par exemple)

Modifications proposées :

1° Planification des formations

L’art. 214-1 est remplacé par le suivant :

« Après consultation du représentant de l’Etat, des départements et des communes intéressées, ainsi que du conseil économique et social, et compte tenu des orientations fixées par le plan, la région arrête la carte scolaire des collèges, des lycées et des établissements d’éducation spéciale, des lycées professionnels maritimes et des établissements d’enseignement agricole visés à l’article L. 811-8 du code rural. De ces établissements, la région détermine les formations qui y sont dispensées, et la collectivité territoriale de rattachement détermine la localisation, la capacité d’accueil, et le mode d’hébergement des élèves.
« Le conseil régional associe les représentants désignés par les établissements publics locaux d’enseignement et les établissements d’enseignement privé sous contrat à l’élaboration de la carte scolaire »

2° Mise en place annuelle des moyens en personnels.

L’article L. 211-2 est remplacé par le suivant :

« Dans le respect de la carte scolaire et dans la limite du nombre d’heures de service d’enseignement et d’emplois fixé chaque année par l’Etat en concertation avec la région, le président du conseil régional répartit, sur proposition de l’autorité compétente, les dotations globales horaires d’enseignement et les emplois attribués aux établissements d’enseignement public mentionnés à l’article 214-1, préalablement consultés »

3° Coopération entre collectivités publiques.

Il est ajouté à l’article L. 216-6 un dernier alinéa ainsi rédigé :

« Les dispositions ci-dessus prévues pour l’appel de responsabilité d’une commune ou d’un groupement de communes peuvent être mises en œuvre pour l’appel de responsabilité de toute autre collectivité territoriale non compétente d’origine, y compris pour des établissements publics nationaux, selon des règles similaires excluant le plein droit »


FICHE 3
A défaut de la création d’un Statut de la Fonction publique enseignante
(Titre V nouveau du Statut général des fonctionnaires) :
Modifications du Statut de la Fonction publique de l’Etat

La création d’un Statut de la Fonction publique enseignante (Titre V nouveau du Statut général des fonctionnaires) serait la solution optimale puisqu’elle libérerait, autrement que par des dispositions dérogatoires au Statut de la Fonction publique de l’Etat, un vaste champ d’adaptation aux spécificités des fonctionnaires servant dans les établissements d’enseignement public et singulièrement les personnels enseignants, et participerait de façon significative de la réforme de l’Etat, dont elle serait même une mesure phare, comportant beaucoup de virtualités importantes.
Si ce projet initial a été écarté, il est utile de le conserver à l’esprit.

Il reste à trouver des mesures de substitution à ces deux dispositions essentielles et convergentes, tendant à :

1° Favoriser la constitution, au sein de chacun des établissements publics d’enseignement, afin qu’il ait les moyens de ses responsabilités pleines et entières, d’équipes éducatives authentiques et motivées, ce qui implique, au regard de son projet spécifique, le choix des personnels par l’établissement et le choix de l’établissement par les personnels, assortis d’engagements réciproques (Cf. art. (e) du projet initial[9])

Ainsi serait-il mis fin aux «mouvements » ministériels centralisés, fussent-ils même déconcentrés, mais, en fait, toujours quasi imposés par des décisions procédant d’une programmation informatique centrale et tenant lieu abusivement de décisions du pouvoir hiérarchique dans l’intérêt du service.

La solution paraît pouvoir être inspirée, outre par des précédents intéressants - comme les affectations sur profil dans les établissements sensibles, les affectations dans l’enseignement privé sous contrat, les affectations dans les établissements français à l’étranger - par les dispositions régissant les personnels des universités, deux au moins :
· la première consistant à conférer au chef de l’établissement public d’enseignement du second degré une délégation de pouvoir du ministre analogue à celle conférée au président d’université (Cf. art. L.951-3 du code de l’éducation) ;
· la seconde consistant à se rapprocher des règles de recrutement des enseignants-chercheurs, qui, si elles confient la reconnaissance de leur qualification à une instance nationale et centrale (le CNU ; en l’occurrence l’appartenance aux corps de professeurs certifiés et assimilés ou des agrégés, etc. équivaudrait à cette reconnaissance), donnent compétence, au sein de l’établissement public, pour examiner les candidatures, à une commission de spécialistes et à une formation restreinte du conseil d’administration (Cf. art. L. 952-6 et autres du code de l’éducation, et décret du 6 juin 1984 fixant les dispositions communes relatives aux enseignants-chercheurs et portant statut particulier du corps des professeurs des universités et du corps des maîtres de conférences)

2° Adapter les services des enseignants aux besoins de notre temps, en liberté de choix pour les personnels, en flexibilité pour les établissements, et en productivité (défragmentation des services), et pour ce faire :
- supprimer les obligations de service hebdomadaires et la rémunération forfaitaire des personnels enseignants en fonction de leur seule appartenance à un corps et à un grade et des heures d’enseignement censées accomplies en présence des élèves
- et contractualiser services et rémunérations entre l’enseignant et l’établissement (Cf. art. (g) du projet initial[10]).

Cette recherche n’est pas simple. Elle renvoie au Statut de la Fonction publique de l’Etat (loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) En application de son art. 10 les statuts particuliers des corps enseignants et des personnels de la recherche «peuvent déroger à certaines dispositions du Statut général qui ne correspondent pas aux besoins propres de ces corps et aux missions que leurs membres sont destinés à assurer » C’est sur ce fondement que les mesures proposées pourraient être élaborées.
Mais, par conséquent, par voie réglementaire : modifications des décrets statutaires et des décrets (et autres textes) fixant les très diverses obligations de service.
Il n’apparaît, en l’état, ni raisonnable ni faisable de proposer des modifications précises ; une étude approfondie avec le concours de spécialistes des statuts est nécessaire, mais les objectifs retenus doivent pouvoir la guider nettement.

Il est par ailleurs également possible et souhaitable de s’inspirer des statuts des enseignants-chercheurs (Cf. art. 7 du décret du 6 juin 1984 modifié, précité), et même mieux, du rapport relativement récent d’une commission ministérielle, animée par M Eric Espéret, chargée de proposer une «nouvelle définition des tâches des enseignants et des enseignants-chercheurs dans l’enseignement supérieur français », qui envisage, entre autres propositions tendant à une plus grande autonomie des établissements d’enseignement supérieur dans l’organisation de leurs missions, de «leur attribuer des moyens globaux, y compris des moyens en personnels », «effectuer les recrutements dès qu’une possibilité de poste est offerte » et «définir, par des contrats individuels, les charges de chacun pour une ou plusieurs années, charges qui alors ne se référeraient plus à une norme nationale » Ces idées, qui ne remettent pas en cause le statut de fonctionnaires de l’Etat des personnels concernés, vont bien dans le sens des orientations soutenues ici pour les collèges et les lycées.
D’une manière générale, «la longue marche des universités françaises » vers l’autonomie peut servir à «tirer » les établissements du second degré dans la même voie, ne serait-ce qu’en raison de l’antériorité du point de départ, 1968, bien avant 1975[11].
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FICHE 4
Simplifications et adaptations à leur spécificité des structures et du fonctionnement internes
des établissements publics locaux d’enseignement, collèges et lycées
(Modifications et compléments de caractère simplement réglementaire)

C’est le décret n° 85-924 du 30 août 1985, plusieurs fois modifié, qui régit les établissements publics locaux d’enseignement, principalement collèges et lycées. C’est ce texte qui doit être modifié, voire logiquement remplacé, pour mettre ce statut en conformité avec les dispositions législatives précédemment proposées en vue d’ériger ces établissements publics d’enseignement aux compétences actuellement très restreintes en établissements publics de plein exercice.

Les principales modifications à y apporter sont les suivantes :

Titre premier : organisation administrative.
Les dispositions législatives nouvelles proposées dans les fiches précédentes semblent devoir rendre inutiles beaucoup de ces dispositions, par ailleurs trop abondantes et compliquées dès lors que l’essentiel est dans la législation : statut de l’établissement (réunifié dans l’établissement public local autonome), compétences relevant de son autonomie «administrative, financière, scientifique et pédagogique » pleine et entière (de partielles et restreintes car partagées, devenues générales), désignation ou composition et attributions de ses principaux organes de direction (le chef d’établissement et conseil d’administration), modes des contrôles. Beaucoup d’allégements devraient être possibles.

Resterait, dans ce titre, à inciter l’établissement à faire le test de la prise de conscience de sa nouvelle autonomie et de sa nouvelle responsabilité collective dans l’élaboration de son règlement intérieur, qui pourrait avoir une valeur analogue à celle des statuts des universités dès lors qu’il deviendrait enfin l’application authentique de l’une des plus importantes attributions de son conseil d’administration, appelé par la loi (art. L. 421-4 1° du code de l’éducation) à fixer… «les principes de mise en œuvre de l’autonomie pédagogique et éducative dont disposent les établissements, et en particulier, et, en particulier les règles d’organisation de l’établissement »

Toujours dans ce titre premier, pourraient être introduites des innovations bénéfiques, faisant confiance au bon sens et à la créativité de la communauté éducative pour s’organiser de façon plus conforme à sa spécificité et aux problèmes qu’elle a à résoudre, plus efficace, plus dynamique autant que plus démocratique : en complément à la présente fiche, on pourra se reporter à quelques propositions détaillées en ce sens.

D’une manière générale il serait utile, sinon indispensable au lieu et place d’une réglementation excessivement foisonnante, d’élaborer enfin (le projet remonte à 1990 !), en remplacement de circulaires d’application de la réforme bien anciennes (1985), une instruction générale, permanente, ayant valeur interprétative mais surtout pédagogique, incitant à l’exercice des initiatives et des prises de responsabilités attendues dorénavant de l’établissement et de ses composants.

Titre II : Organisation financière.
En l’état, peu de modifications semblent nécessaires. On peut s’interroger toutefois sur le bien fondé et l’intérêt de conserver pour ces établissements publics «locaux » le régime financier applicable aux établissements publics nationaux, et souhaiter plus de simplicité et de lisibilité à l’usage des administrateurs de l’établissement.

Pour plus de détails, se reporter à l’annexe à la présente fiche 4 : «Propositions de modification du dispositif réglementaire relatif aux lycées et collèges »

Notes :
[1] L’intégralité de cette contribution a déjà été publiée, en 2004, sur le site du Débat national sur l’école : http://www.debatnational.education.fr ® Débat public ® Les contributions directes des organisations - contributions complémentaires ® Page 8 : CRÉER Cercle Responsabilités éducatives et Renouveau, 04-02-04, n° 31530 ® télécharger (541 k0) Le présent document est allégé de quelques mesures déjà suivies d’effet (par exemple la simplification des contrôles sur les EPLE).

[2] Il existe cependant beaucoup d’autres textes législatifs qui concernent l’Education nationale, soit distincts en fonction de leur objet principal, soit codifiés, et parfois cités ou reproduits dans le code de l’éducation.
[3] Ces fondements législatifs sont repris dans le Code de l’éducation, définissant d’abord les principes généraux de l’éducation, notamment les objectifs et les missions du service public de l’enseignement (Livre premier) et l’administration de l’éducation (Livre II) Les Livres suivants regroupent les dispositions législatives organisant les enseignements scolaires, leurs établissements et la vie scolaire, puis les enseignements supérieurs, leurs établissements et la vie universitaires, enfin le IXe et dernier Livre regroupe les dispositions relatives aux personnels.

[4] Les modifications proposées sont portées en caractères gras et soulignées.

[5] L’enseignement public du premier degré ne repose pas sur un réseau d’établissements publics. Faut-il y venir en raison des vertus de la personnalisation des responsabilités et puisque, d’ores et déjà, les écoles publiques sont engagées dans la démarche de «projet » appuyée sur l’institution collégiale du conseil d’école ? Cette réforme, qui serait au demeurant difficile à mettre en œuvre compte tenu du rôle et de la diversité des communes comme de la disparité des écoles, n’est pas proposée ici pour une autre raison majeure : l'état ayant fort bien assumé, pendant un siècle, la scolarisation primaire - élémentaire puis maternelle - il lui revient, et l’opinion est fondée à l’exiger, de remédier lui-même, sous sa responsabilité maintenue, aux défaillances constatées dans la mise en œuvre de ses obligations légales (art. L.321-1 à L 321-4 et L. 411-1 à L. 411-3 du code de l’éducation), en recourant aux vertus du dispositif hiérarchique dont il dispose, et dont il doit mieux user puisqu’il est la seule ressource dont il dispose.

[6] Actuellement le décret du 30 août 1985 modifié. Voir la fiche 4 ci-après.
[7] Rappelons que le 1er alinéa énonce »les établissements publics locaux d’enseignement sont dirigés par un chef d’établissement »
[8] En particulier, à l’actuelle «carte scolaire », réglementaire et donc imposée, se substituera une réponse locale appropriée aux besoins reconnus non seulement d’accueillir impérativement mais mieux encore d’assurer la réussite scolaire de tous les élèves, tellement divers, d’un ressort convenu en liaison avec les autorités de l’Etat et des collectivités territoriales intéressées.
[9] «Les mutations sont prononcées par l’autorité investie du pouvoir de nomination pour l’établissement d’enseignement public d’accueil, à la demande des fonctionnaires, au vu du tableau établi par le centre de gestion, l’établissement ou la collectivité compétente.
« Les personnels enseignants des établissements publics d’enseignement y sont nommés après avis d’une commission comprenant les personnels enseignant leur discipline et des représentants des autres disciplines de l’établissement »


[10] «Par dérogation au droit commun, les services des personnels enseignants sont rémunérés en forme d’honoraires, dont le montant horaire est fixé en fonction du statut particulier et du classement du corps auquel ils appartiennent.
« La durée et les conditions des services sont librement convenues avec le ou les établissements d’enseignement public où ils sont effectués, et le montant total des honoraires est proportionnel à cette durée »
[11] Il ne faut néanmoins pas se dissimuler l’extrême difficulté de «toucher » directement à une réglementation compliquée, comportant des dispositions cinquantenaires, que ce soit un système d’affectations qui consiste en des mouvements quasi automatiques fondés sur des barèmes rigides et figés procédant d’un consensus mou mais général, ou un corpus définissant les services d’enseignement volontairement obscur, voire abscons, d’ailleurs incomplet, et résultant aujourd’hui, par une sorte d’érosion des obligations d’origine, d’une accumulation de réductions négociées au coup par coup.
Il n’est pas assuré que la prudence conduisant à se dérober devant le projet, audacieux mais imaginatif et riche en virtualités, de créer une nouvelle Fonction publique adéquate, ouverte par nature à des concepts novateurs et contournant des conservatismes bien connus, ne revienne pas au contraire, en les abordant de façon frontale, à renforcer les obstacles à tout changement dans la Fonction publique de l’Etat, et singulièrement celle du ministère de l’Education nationale. Si bien que la création d’une Fonction publique enseignante pourrait peut-être devenir finalement une voie de recherche consensuelle…